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Ley 39/2015 y Ley 40/2015, ¿cómo implementar la tecnología en las Administraciones Públicas dentro de los plazos fijados?

Todas las Administraciones Públicas (AAPP) incluidas desde locales a estatales, han ido evolucionando poco a poco con estrategias de trabajo digitalizados. El 1 de Octubre de 2016 entraban en vigor la nueva Ley de Procedimiento Administrativo y la Ley de Régimen jurídico que marcarán a las AAPP. Tendrán que adaptarse a los cambios y trabajar los documentos de manera totalmente digital. ¿Qué se quiere conseguir con las Leyes de Procedimientos Administrativos y Registros Jurídicos? ¿Es clara la ley para los Organismos Públicos que tienen que aplicarla? ¿Cómo pueden cumplir con la ley de manera eficaz?

Índice:

  1. Objetivo de las Leyes 39/2015 y 40/2015
  2. Necesidades tecnológicas
  3. Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) y Esquema Nacional de Seguridad (ENS)
  4. Normativas Técnicas de Interoperabilidad
  5. Diferencias entre gestores de expedientes y gestores documentales
  6. Archivo electrónico

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¿Qué regulan las Leyes 39/2015 y 40/2015 y cuál es su objetivo?

Las leyes que han entrado en vigor en octubre de 2016 derogan la anterior Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos:

  • Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), definida para la regulación de las relaciones por medios electrónicos entre las AAPP y los ciudadanos.
  • Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que pretende la regulación de las formas administrativas internas y la relación, conexión, entre las Administraciones Públicas.

Estas leyes serán la lanzadera definitiva a la digitalización del sector público, desde las pequeñas administraciones locales, hasta las administraciones estatales.

El objetivo de estas dos leyes es la organización y transparencia a través de los sistemas de digitalización, gestión y control. Para llegar al objetivo de organización, la obligación del uso de un sistema digital quiere conseguir un ahorro en tiempo y coste, con su consecuente eficacia y eficiencia de los procesos de trabajo. Para cumplir con la transparencia, todos los procedimientos que se realicen deberán tener un acceso público.

Con softwares de gestión que permitan la conexión entre todas las AAPP, el fin es conseguir un trabajo centralizado y ágil que favorezca las relaciones internas con otras administraciones y las externas con ciudadanos y empresas.

Atención: la digitalización de las administraciones, al igual que en el resto de organizaciones, no es tarea fácil. En parte es porque hay muchas posibilidades y es difícil distinguir cuál es la mejor forma de digitalizar en un caso en concreto. Por eso, TIC Portal ha creado el Premium digiBook Digitalización. En su interior se encuentran: consejos, pasos a seguir según los diferentes casos específicos, entrevistas con expertos y las tecnologías existentes para facilitar el proceso de digitalización.

¿Qué necesidades tecnológicas surgen con la regulación?

En las Leyes 39/2015 y 40/2015 se exponen las actividades a las que aplicar sistemas electrónicos que complementarán los ya implantados por medio de otras leyes. Se pretende que todas las actividades realizadas en las Administraciones Públicas se hagan de manera electrónica. Tanto actividades de procedimientos, como temas jurídicos de sesiones, actas, acuerdos, constituciones, informes; todos deben trabajarse por medio de un sistema digital. De esta forma, se eliminarán duplicados, harán ágiles las relaciones y simplificarán procedimientos.

Espacio para el ciudadano y registro electrónico

Uno de los sistemas que con estas leyes se completan es el Punto de Acceso General electrónico (Orden HAP/1949/2014, de 13 de octubre). El Punto de Acceso General o PAG es un portal en internet que da acceso a los servicios públicos. A partir de ahora, este punto redirigirá sus visitantes a las sedes electrónicas de cada organismo correspondiente, es decir, a la web que cada sede administrativa ha proporcionado en internet. En cada sede electrónica, el ciudadano tendrá la opción de registro en el apartado “Mi Carpeta”, donde podrá realizar trámites, ver sus notificaciones y registros. No solo serán portales de visita, sino que permitirán el intercambio de comunicaciones y procedimientos. Si la sede electrónica no posee el procedimiento necesario, el ciudadano podrá acceder al PAG y realizar el procedimiento en el Registro electrónico común. Por medio de identificación sencilla, cualquier persona ya sea física o jurídica podrá acceder tanto a la sede como al Punto de Acceso Electrónico y realizar solicitudes, comunicaciones y escritos, relacionados con la Administración.

Identificación electrónica

En todas las actividades de las entidades públicas se necesita identificar a los participantes, ya sean ciudadanos, empresas o la misma Administración Pública. Es por esta razón que las leyes exigen la utilización de un medio electrónico para verificar la identidad. Entre los sistemas de identificación están la firma electrónica, sello electrónico o la certificación electrónica. En el caso de identificar a un ciudadano o empresa, se suele verificar la identidad por medio de sistemas de certificación electrónica, por ejemplo el DNI electrónico (DNIe), que servirá para identificar y firmar documentos. Igual sucederá con la identificación de los funcionarios de las Administraciones Públicas, el momento de identificarse podrán hacerlo siempre con su DNIe, con la firma electrónica basada en su DNI o con el sistema de certificación electrónica que su entidad pública indique.

Las Administraciones Públicas son muchas y, si tienen que trabajar de forma automatizada, deberán identificar su entidad automáticamente. Para la verificación de las entidades públicas se usa un sistema de identificación por sello electrónico, aunque el mismo no sustituye la firma del cargo o personal. El cual, estará presente en todos los documentos y procedimientos que se realicen de manera automatizada, permitiendo identificar, por medio del sello, a la Administración Pública en el momento que sea necesario. Aunque, cabe resaltar que el sello en los documentos no sustituye a la firma del cargo o la persona.

Esta regulación permite elegir un sistema de identificación, incluyendo la identificación por medio de clave concertada que se usará para cualquier actuación en la Administración. En cambio, la firma electrónica, antes exigida junto a la identificación, se utilizará sólo para los asuntos que así lo requieran. Así, las AAPP que no tienen gran cantidad de procedimientos que utilicen las firmas, podrán trabajar por medio del sistema de identificación, utilizando normalmente el DNIe para los casos de necesidad de firma.

Gestión electrónica de expedientes y documentos

A partir de ahora, todas las AAPP deberán de trabajar los documentos y expedientes administrativos (documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones) por medio de un sistema digital. La gestión electrónica de documentos y expedientes permitirá a las administraciones trabajar de manera común. Su objetivo es tener un sistema que permita tratar todos los procesos de gestión por los que pasan los documentos de manera electrónica. A diferencia de la ley anterior 11/2007, una de las novedades es poder realizar todos los procedimientos y trámites bajo las mismas especificaciones de intercambio para ser interoperables.

Con la asignación de metadatos a cada documento y expediente, se podrán realizar búsquedas, mantener los documentos bajo seguridad, informar sobre derechos de uso, acceso o reutilización y clasificarlos en el sistema hasta su destrucción, si corresponde con su ciclo de vida, o su archivo final.

Archivo electrónico

Todas las AAPP deberán de conservar un registro único de los documentos y expedientes electrónicos de procedimientos administrativos finalizados, y de todos aquellos utilizados en actuaciones administrativas, en un archivo electrónico. Su finalidad será garantizar la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los mismos, teniendo en cuenta sus ciclos de vida; el sistema debe permitir conservarlos o recuperarlos a largo plazo. Estos documentos serán archivados y gestionados bajo controles de seguridad con diferentes niveles en función de su importancia, protección asignada o confidencialidad. Todo ello recomendado en el Esquema Nacional de Seguridad que garantizará la finalidad del archivo.

El archivo electrónico guardará los documentos con unos metadatos asignados a cada uno, que permitirán su posterior búsqueda, verificación de autenticidad y expedición de copia oficial certificada y válida. Es muy importante que estos sistemas de archivo garanticen el cumplimiento de la LOPD para todos los datos que guarden.

En el siguiente vídeo, la directora del archivo de la Universidad de Castilla-La Mancha, Pilar Gil García, nos explica cómo funciona su plataforma de archivo electrónico:

Notificaciones electrónicas

Se señalan las notificaciones electrónicas para el envío de avisos a ciudadanos, empresas y a las Administraciones Públicas. Por medio de un sistema electrónico, para las sedes electrónicas y el Punto de Acceso General, se pretende normalizar el envío de estos avisos. El sistema que se use debe presentar constancia del envío y recepción de la notificación, fechas exactas, contenido íntegro e identidad de emisor y receptor de la notificación. Además debe ser incluida al expediente correspondiente, se haya aceptado o rechazado. El aviso de notificación será enviado usualmente vía email.

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Otros matices a tener en cuenta para resolver las necesidades tecnológicas que surgen con la regulación será la seguridad de los datos bajo la LOPD, la interoperabilidad de entre todas las AAPP, además de disponibilidad durante todo el año. Además, deberán tener en cuenta las normas técnicas de interoperabilidad. Todos estos cambios que impone la ley, se trabajan con la intención de homogeneizar el trabajo electrónico de todas Administraciones Públicas. Es usual que en muchas AAPP no se posean los recursos tecnológicos necesarios para aplicar los requisitos de la ley. En la Guía de Gestión Documental se exponen los factores a tener en cuenta cuando se recurre a un proveedor que ayude en aspectos técnicos.

Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) y Esquema Nacional de Seguridad (ENS)

En la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público quedan definidos los dos esquemas nacionales que garantizan la interoperabilidad y seguridad. Ambos serán aplicables a las dos leyes que estamos tratando.

El Esquema Nacional de Interoperabilidad, lo que expone son criterios y recomendaciones para que las Administraciones Públicas tengan en cuenta a la hora de implantar sistemas tecnológicos. Con ello, conseguir que los sistemas seleccionados permitan a las entidades compartir e intercambiar información, en definitiva conseguir un trabajo conjunto entre administraciones. Estos criterios y recomendaciones son las llamadas normas técnicas de interoperabilidad.

Por otro lado, el Esquema Nacional de Seguridad está definido para regular los principios y derechos de seguridad que las Administraciones Públicas deben aplicar en sus medios electrónicos. Cuando existe comunicación entre ciudadanos y AAPP éstos aseguran acceso, integridad, disponibilidad, autenticidad, confidencialidad, trazabilidad y conservación de los datos e informaciones utilizados en los medios digitales.

¿Qué normativas técnicas son importantes con las Leyes de Procedimiento Administrativo y Régimen Jurídico?

Con la nueva regulación tecnológica para las Administraciones Públicas, existe bastante confusión al solventar la necesidad de un gestor de documentos, expedientes y archivo electrónicos. Antes de estudiar qué alternativas pueden resultar eficientes, es importante ver las normas técnicas que influirán en la decisión.

Las normas técnicas de interoperabilidad dan las directrices para que los sistemas seleccionados permitan compartir e intercambiar información. En el caso de sistemas digitales de documentos y expedientes administrativos, se nombran algunos requisitos importantes a cumplir.

Cuando la administración pública adapta su trabajo a un sistema digital, debe definir nuevas normas de uso y procedimiento. Ésto le permite compartir la información, sobre cómo se gestionan los documentos y expedientes, con cualquier persona o entidad que tenga que relacionarse con ellos a través del sistema. Entre las normas y procedimientos, las obligatorias que el sistema tiene que permitir para cumplir con la conservación y recuperación de los documentos y expedientes son:

  • Todos los expedientes electrónicos deberán incorporar un índice firmado por la entidad relacionada.
  • Cada documento electrónico debe ser identificado de manera inequívoca y única. Se conseguirá con la asignación de unos metadatos mínimos obligatorios, además de poder incluir otros complementarios. Los metadatos se registran en el esquema de metadatos, definiendo el ciclo de vida del expediente y documento, además de su autenticidad, localización, descripción y fechas.
  • Para que los documentos y expedientes sean localizables, la Administración Pública desarrollará un esquema de clasificación en el sistema. Este plan junto con los metadatos bien aplicados va a evitar la pérdida de los documentos y expedientes dentro del sistema.
  • Un requisito importante que se cumplirá con las Leyes 39/2015 y 40/2015 es la transparencia. Por esta razón, el sistema de gestión que se elija debe permitir un método de consulta en línea. Es decir, un espacio online que permita la visualización, copia y descarga de los documentos y expedientes originales durante su periodo de vida. Este periodo de vida también debe ser definido claramente.
  • Según la ley, todos los expedientes que estén finalizados pasarán a conservarse en un archivador electrónico. Así, el sistema debe poseer la funcionalidad de transferencia de los expedientes a otros repositorios, en el que se encuentre el archivo electrónico. Aunque para los documentos, el sistema de gestión permitirá, también, su conservación a largo plazo.
  • Muchos documentos y expedientes tiene un ciclo de vida muy largo, pero para los que no tengan esta característica, se podrá que realizar borrado de la información.
  • Para cualquier sistema que utilicen, los trabajadores deberán recibir una formación para sacar el mayor provecho a la inversión.
  • La gestión electrónica tendrá el requisito de garantizar medidas de identificación, recuperación, control y tratamientos de los documentos y expedientes electrónicos.

Diferencias entre gestores de expedientes y gestores documentales

A simple vista, un gestor documental y uno de expedientes resultan sistemas parecidos, ambos gestionan información y documentos. Es importante analizar las funcionalidades que cada uno puede ofrecer y con cuales se puede cumplir con la ley.

Un gestor documental es un sistema que centraliza los documentos, los almacena y permite trabajar sobre ellos de forma electrónica, llamándolos documentos “vivos”. En un gestor documental se pueden crear documentos, realizar trabajos colaborativos a tiempo real, controlar versiones, clasificar los documentos y realizar búsquedas, todo bajo controles de acceso. Además, con la adhesión de los metadatos, cada documentos se puede localizar, verificar autenticidad y describir su característica. Por ejemplo si un documento es reutilizable o no, parte muy importante para su uso en un procedimiento.

Un gestor de expedientes es un gestor de procedimientos electrónicos que trabaja con diferentes tipos de información y documentos. Cada trámite que se gestiona va ligado a unos plazos, con seguimiento controlado y certificados de autenticación (firmas, sellos). Su fuente de información electrónica para cada procedimiento son los gestores documentales, o en su ausencia las bases de datos (menos recomendable). Conoce por qué es menos recomendable la última opción de la mano de un consultor de EKCIT y estudie su situación específica con especialistas independientes. Así, al iniciar un expediente, el gestor de expedientes conectará con el gestor documental y obtendrá los documentos, información que necesita.

En la anterior Ley 11/2007 ya se hacía referencia a la gestión documental y de expedientes electrónica. Para llevar a cabo el trabajo de una administración de manera electrónica, no se puede prescindir de uno de los dos gestores. El gestor documental está ligado a el trabajo electrónico de cualquier tipo de documento o información que se genera en la Administración Pública. Y el gestor de expedientes está dirigido a poder realizar los trámites del mismo modo electrónico.

Para cumplir con las Leyes 39/2015 y 40/2015, es obligatorio que la gestión de los expedientes sea de forma digital 100%. Lo que se pretende es:

  • Que los ciudadanos puedan realizar trámites de manera electrónica.
  • Que los documentos ya presentados a una Administración, no haya que volver a presentarlos si su condición es ser reutilizable.
  • Controlar los plazos administrativos, que tanto la administración como el ciudadano reciban notificaciones del estado del expediente.
  • Posibilidad de foliado electrónico en cualquier fase del procedimiento administrativo, es decir, poder expedir una copia del expediente en cualquiera de sus fases.
  • Verificar la autentificación por medio de un índice firmado incluido en cada expediente, complementará los certificados de autentificación de los documentos incluidos.

Las dos soluciones más comunes son:

  1. La implantación de un gestor de expedientes que cubra los procedimientos que la administración realiza. Existen soluciones especializadas para Administraciones Públicas, que desarrollan sus sistemas teniendo en cuenta el cumplimiento de las leyes.
  2. Adquisición de un módulo de gestión de expedientes para el gestor documental utilizado en el momento. En este caso habrá que tener en cuenta que el módulo posea todas las funcionalidades que la ley exige. ¿Supone esta opción un coste mayor? Descubre en la Guía de Gestión Documental el coste de sistemas como Alfresco, uno de los gestores documentales con módulo de gestión de expediente.

Debe de quedar claro que para poder implementar cualquier módulo, aplicativo de gestión de expedientes o de archivado electrónico, es necesaria la implantación de un gestor documental general.

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Archivo electrónico

La situación para los sistemas de archivos electrónicos es diferente, debido a que la legislación en materia de archivos es competencia del Ministerio de Educación y Cultura. Así la Ley 39/2015 refiere que todas las Administraciones deberán tener un archivo electrónico que centralice el almacenamiento de toda la documentación que se genera en la Administración, será información activa y de vida corta. Aunque la obligación será para las Comunidades Autónomas y los Ministerios, quienes pasados 6 meses de la entrada en vigor de las dos leyes protagonistas, deberán almacenar los procedimientos finalizados en un Archivo Electrónico Central. Los niveles de los archivos electrónicos centrales serán ministerial, de administración e histórico, los cuales recibirán los procedimientos dependiendo del tiempo de conservación de cada uno hasta su destrucción. Esta razón es la que lleva a Administraciones y empresas de software de gestión a esperar la actuación de los Ministerio. Una vez que los Archivos Centrales están preparados, las Administraciones Públicas tendrán que enviar los procedimientos finalizados al archivo que corresponda.

¿Cómo respetar todas las normas técnicas y cumplir con los sistemas que se exigen? Hay Administraciones Públicas que van la cabeza en la aplicación de las leyes y la implantación de lo sistemas relacionados. Conoce los pasos de las administraciones para llevar a cabo el proyecto en la Guía de Gestión Documental o contactando con un consultor de EKCIT, quien le ayudará a analizar su situación específica.

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European Knowledge Center for Information Technology (Ed.). (2016, 5 diciembre). Ley 39/2015 y Ley 40/2015, ¿cómo implementar la tecnología en las Administraciones Públicas dentro de los plazos fijados? TIC Portal. https://www.ticportal.es/noticias/sistemas-gestion-documental/ley-39-2015-ley-40-2015-administracion-publica